关于建立农村“三权”自愿有偿转让退出机制的
实施方案（征求意见稿）

各镇（街道）、区级机关相关部门：

根据《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》和《国家城乡融合发展试验区改革方案》文件精神，我局起草了《关于建立农村“三权”自愿有偿转让退出机制的实施方案（征求意见稿）》，现征求各镇（街道）、各相关部门意见，如有意见，请于9月25日前通过钉钉反馈给区农水局。逾期不反馈视为无意见。联系人：曹海军；电话：13967337198（637198）。

附件1：《关于建立农村“三权”自愿有偿转让退出机制的实施方案（征求意见稿）》

                     秀洲区农业农村和水利局

                         2020年9月22日

关于建立农村“三权”自愿有偿转让退出机制的

实施方案（征求意见稿）

为有效建立进城落户农民在农村的“三权”自愿有偿转让退出机制，进一步激活农村资源，优化资源配置，提高利用效率，促进城乡融合发展，根据《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》和《国家城乡融合发展试验区改革方案》要求，结合我区实际，制定本实施方案。

一、工作目标

在完成农村不动产确权登记颁证的基础上，探索制定进城落户农民流转承包地经营权、宅基地和农民房屋使用权、集体收益分配权，或向农村集体经济组织退出承包地农户承包权、宅基地资格权、集体资产股权的具体办法，形成科学有效的制度体系，为全省全国提供秀洲经验。

到 2022 年，全面完成农村承包地确权登记颁证工作，农村“三权”清产核资摸清家底工作，农村宅基地和农民房使用统一登记和管理工作。研究制定具体操作办法和配套政策，建立在本集体经济组织内部形成进城落户农民对“三权”的自愿有偿多元退出补偿机制。鼓励探索让更多农民依法有偿转让土地承包经营权、宅基地使用权、村集体收益分配权等权益。完成试点改革创新基础条件建设，成为“三权”有偿转让和退出的先行启动区。

到2025年，退出承包地承包权累计达到500户左右；退出宅基地资格权累计达到10000户以上；退出集体资产股权累计达到500户左右；新增进城落户农民10000户以上。新增流转土地经营权累计达到5万亩左右；流转宅基地和农民房屋使用权累计达到1000户左右；流转集体收益分配权累计达到1000户左右。全力打通城乡生产要素双向自由流动制度性通道。

二、试验原则

（一）坚持依法依规。改革推进要坚持于法有据，遵守土地管理法、农村土地承包法、城市房地产管理法等有关法律法规和政策要求，先在批准范围内开展，待试点积累经验后再稳步推广。涉及需突破现有法律条款的，提请全国人大常委会授权在试点地区暂停执行。

（二）坚持自主自愿。切实尊重农民意愿，承包地、宅基地退出等需经相关主体自愿申请，确保农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者。政策的制定也应统筹考虑居民与农民之间、集体与集体之间的平衡问题，建立被征地居民社会保障与职工基本养老保险并轨机制等。

（三）坚持风险可控。坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，守住生态保护红线，守住乡村文化根脉。完善试点地区确权登记颁证、流转平台搭建、风险补偿和抵押物处置机制等配套政策，分类推进，防范、控制和化解风险，确保试点工作顺利平稳实施。

（四）坚持规划引领。制定完善秀洲区全域土地综合整治规划和“1+Y”布点规划，分类引导。在引导方式上，坚持市场化原则引导进城落户农民自愿有偿转让或退出农村权益。既要针对规划撤并点和保留点的功能需求，找准农村“三权”退出或流转的主要工作方向，也要深入挖掘农户的内在需求，允许农户灵活选择；既要允许农户将农村“三权”打包退出（流转），也要允许单项退出（流转），其他权益继续保留。在引导方向上，对于宅基地（资格权、使用权），在撤并点内，宅基地资格权以退出为主；在保留点内，宅基地使用权以流转为主，符合条件的也可退出宅基地资格权。对于承包地（承包权、经营权），其中的承包地经营权以委托村集体流转为主，积极探索入股等流转方式；承包地承包权符合条件的也可退出（例如已购买职工养老保险，有开发主体承接等）。对于集体组织成员（资产股权、收益分配权），鼓励进城落户农民自愿有偿退出集体资产股权，亦可流转集体收益分配权。

三、工作措施

（一）进一步完善农村“三权”确权管理体系。重点抓好三项工作：队伍建设、身份确认、确权颁证。一是加强农业农村“三权”管理和不动产登记队伍建设，切实充实人员力量。二是探索完善农村集体经济组织成员身份确认指导意见，指导各镇、村视情况按规定开展集体经济组织成员身份确认。探索建立农村集体经济组织成员转移备案证制度，为进城落户农民发放农村集体经济组织成员转移备案证。三是继续深化农民承包地确权登记颁证、农民宅基地和农房确权登记颁证工作，完善农村集体股权登记管理，实现数据精准化、管理信息化，进一步夯实工作基础。四是健全农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。强化乡镇调解机制建设，乡镇建立农村土地承包经营权流转纠纷调解委员会，明确成员构成、职责、议事规则等，配备调解人员。村(组)设立调解小组或指定专人调解。村里调解不成功的农村土地承包经营纠纷，在到区农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会调解仲裁前，由乡镇先行开展调解工作。健全土地承包仲裁机构，建立区农村土地承包仲裁委员会、设立仲裁庭、聘任仲裁员。

（二）进一步明确自愿有偿流转退出的程序和受让范围。重点明确三个原则：打通“三权”退出（流转）的所有通道、明确主要的引导方向、有序可控推进。1.承包地经营权、宅基地和农民房屋使用权、集体收益分配权的流转:（1）程序。这三权的流转一般委托村集体统一进行。农户向本村集体经济组织申请委托代理，签署“委托合同”；村集体向区公共资源交易平台申请进行委托挂牌交易，提交“流转挂牌委托申请书”，并签署“挂牌委托协议”；区公共资源交易平台负责交易流转信息的发布、撮合、场所等的各项服务；在交易达成后，根据双方签订的流转交易合同办理相关鉴证。承包地经营权、宅基地和农民房屋使用权也可直接流转，但必须经村集体备案。（2）受让范围。承包地经营权、宅基地和农民房屋使用权受让方主要是符合产业发展的新型农业经营主体和工商资本。集体收益分配权受让方主要是村集体或集体经济组织成员。2.承包地农户承包权、宅基地资格权、集体资产股份权的退出。（1）程序。一是自愿申请。有退出依法取得承包地农户承包权、宅基地资格权、集体资产股份权意愿的农户须向本村级集体经济组织书面提交退出申请；二是村级初审。 村级集体经济组负责受理农户“三权”退出申请，并在村务公开栏等公开场所公示该相关信息，出具初审意见，同意的报送镇人民政府、街道办事处；三是镇（街道）审核。各镇人民政府、街道办事处负责对村级集体经济组织提交的农户“三权”退出申请资料进行审核，并出具审核意见，同意的报送区级相关部门。四是部门联审。区自然资源和规划分局、农业农村和水利局、社保局等部门按职责审批农户的“三权”转让退出申请。五是部门联审通过的，在区公共资源交易平台申请委托挂牌交易、或协商搓合。六是依法办理权属变更登记手续。（2）受让范围。一是承包地农户承包权。退出后的受让方主要是本村集体经济组织，也可转让给内部成员、镇集体经济组织(或国资全资公司收储用于农业开发)。二是宅基地资格权。连片退出的受让方是本集体经济组织，并由农户、集体经济组织、土地整治开发运作主体三方签订宅基地自愿有偿退出相关协议，明确三方权利和义务。也可由农户、集体经济组织二方签订宅基地自愿有偿退出相关协议，明确双方权利和义务。零散退出后的受让方是本集体经济组织，集体经济组织和国资全资公司可签订相关合作协议。三是集体资产股权。退出后的受让方主要是本集体或集体经济组织成员。

（三）进一步健全农村“三权”流转退出管理服务体系。重点抓好三项工作：搭好流转退出交易服务平台、育好配套运作主体、完善相关政策制度。一是加强流转退出交易服务平台建设。按照省政府办公室文件要求，将分散在各镇的农村产权交易平台统一整合至区政府公共资源交易平台，提高运行效率。二是育好配套运作或承接开发的主体。除了设立国资的土地开发收储公司外，还要坚持内部培育和招商选资相结合，育好三权流转退出后的承接开发主体，优化土地、劳动力、资金等资源配置。三是制定相关政策制度出好可操作性办法。结合试验任务目标和我区实际，制定完善承包地、宅基地“三权分置”制度，修订完善承包土地经营权、宅基地资格权、集体收益分配权流转退出管理办法，研究完善承包地整村流转和宅基地整村退出的农民社会保障政策。允许宅基地有偿调剂，由村集体经济组织统一回购需要交易的宅基地，再通过市场公开配置方式有偿调剂给本村集体经济组织成员。探索农户住有所居和保留宅基地资格权、集体资产收益分配权的前提下，梯次推进宅基地使用权流转从集体经济组织内部扩大到乡镇范围、再扩大到秀州行政区范围，以市场手段尽可能显化宅基地使用权的经济价值。

四、进度安排

（一）摸底调查，建立动态信息库（2020年3月-2020年12月）

做好集体经济组织成员认定工作，开展调查摸底，重点排摸具有农村“三权”的已进城落户农民（户）数、闲置农房基本情况，以及拟成片土地综合整治区域的农民（户）数，排摸其退出或流转意愿。从地理环境、结构体系、周边环境到转让退出意向进行全面调查登记，动态调整，建立信息库。

（二）试点先行，研究出台细化操作方案（2020年3月-2021年12月）

甄选几个示范村作为先行试点。在充分调查测算的基础上，由区领导小组办公室牵头，会同区发改、自规、农业农村等部门和有关镇，因地制宜，探索制定农村“三权”转让退出的可操作配套政策和细则流程。积极探索进城落户农民在农村的“三权”转让退出的机制制度、方法途径、模式流程，试点村的农村“三权”自愿有偿转让退出实现突破，通过多种途径有效启动改革，为面上推开提供一手资料。

（三）完善制度，加快推进农村“三权”改革（2022年1月-2025年12月）

在试点工作基础上，进一步完善进城落户农民在农村的“三权”改革制度，形成依法合规进城落户农民在农村的“三权”转让退出机制。及时总结推广工作经验，实现常态化管理。

五、政策保障

（一）强化组织领导。为加快建立农村“三权”自愿有偿转让退出机制，由区级相关领导领衔，成立工作专班，细化政策研究和工作服务。

（二）强化督查考核。列入年度重点工作，围绕目标任务，加强工作督查，落实政策措施，加大推进力度，同时做好进展情况通报。

（三）强化制度保障。探索出台《秀洲区农村集体经济组织成员身份确认指导意见（试行）》、《秀洲区承包地经营权、集体收益分配权流转管理办法》、《秀洲区关于进城落户农民依法自愿有偿流转退出农村“三权”的试点工作方案》等工作制度，完善各项交易制度。