关于建立农村“三权”自愿有偿转让退出机制的实施方案（讨论稿）

为有效建立进城落户农民自愿有偿转让退出农村“三权”的制度机制，进一步激活农村资源，优化资源配置效率，促进城乡融合发展，根据《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》和《国家城乡融合发展试验区改革方案》《秀洲区建设国家城乡融合发展试验区实施方案》（秀洲委办发〔2020〕30号）要求，结合我区实际，制定本实施方案。

一、工作目标

在进一步完善农村不动产和村集体资产股权确权登记颁证的基础上，探索制定完善承包地经营权、宅基地和房屋使用权、集体收益分配权流转管理办法，鼓励进城落户农民流转相关权益；探索制定鼓励进城落户农民转让退出农户土地承包经营权、宅基地资格权使用权、集体资产股权的具体路径和办法，形成科学有效的制度体系，为全省全国提供秀洲经验。

到 2022 年，在进一步完善农村土地承包经营权确权、农村集体资产股权、农户宅基地使用权和房屋所有权统一确权登记颁证工作的基础上，努力完善试点改革创新的基础条件，探索建立进城落户农民自愿有偿退出农村“三权”的补偿机制，研究制定相关操作办法和实施细则，率先实现突破，成为农村“三权”有偿转让和退出的先行启动区。

到2025年，完成试点镇、村进城落户农民依法有偿转让退出土地承包经营权、宅基地资格权使用权、村集体资产股权或流转相关权益等创新性目标任务，并力求取得较大成效。通过试点的实践，全力打通城乡生产要素双向自由流动制度性通道。积累经验，健全完善相关制度，探索在本集体经济组织内部形成进城落户农民对“三权”的自愿有偿多元退出补偿机制，成为农村“三权”自愿有偿转让退出可操作、可复制、可推广的先行示范区。

二、试验原则

（一）坚持依法依规。坚持于法有据，遵守《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等有关法律法规和政策要求，先试点积累经验，再稳步扩大推广。涉及需突破现有法律条款的，提请全国和省级人大常委会授权在试点地区暂停执行或改革授权。

（二）坚持自愿公开。切实尊重农民意愿，承包地、宅基地退出等事宜须经相关主体自愿申请，确保农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者。完善公开竞价、市场评估等操作办法，建立“三权”退出和流转的市场定价机制。政策的制定也应统筹考虑居民与农民之间、集体与集体之间的平衡问题。

（三）坚持风险可控。坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，守住生态保护红线，守住乡村文化根脉。坚持分步分类推进，切实防范、控制和化解风险，确保试点工作顺利平稳实施。

（四）坚持分类引导。既要允许农户将农村“三权”打包退出（流转），也要允许单项退出（流转），其他权益继续保留。在撤并点内，宅基地资格权使用权以退出为主；在保留点内，宅基地使用权以流转为主，符合条件的也可退出。承包地经营权以委托村股份经济合作社流转为主，积极探索入股等流转方式；对有稳定收入来源的农户，鼓励引导其退出土地承包经营权。探索实施集体经济组织成员权与股权分离，鼓励进城落户农民自愿有偿转让退出集体资产股权，亦可流转集体收益分配权。

三、工作措施

（一）进一步完善农村“三权”确权管理体系。重点抓好三项工作：队伍建设、身份确认、确权颁证。一是加强农村“三权”管理和不动产登记队伍建设，切实充实人员力量，确保事有人干，责有人负。二是探索完善农村集体经济组织成员身份确认办法，开展集体经济组织成员身份确认。探索建立农村集体经济组织成员转移备案证制度，为进城落户农民发放农村集体经济组织成员转移备案证。三是继续完善农户承包地确权登记颁证、农户宅基地和农房确权登记颁证工作，完善农村集体股权登记管理，实现数据精准化、管理信息化，进一步夯实工作基础。四是健全农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。村(组)必须设立调解小组或指定专人调解。各镇必须建立纠纷调解委员会，配备调解人员，明确成员构成、职责、议事规则等事项。加强区农村土地承包仲裁委员会建设，确保高效运行。

（二）进一步明确自愿有偿转让退出的程序和受让范围。重点明确三个原则：打通“三权”有偿转让退出的所有通道、明确主要的引导方向、有序可控推进。1.土地经营权、宅基地和农民房屋使用权、集体收益分配权的流转:（1）一般程序。鼓励委托村集体经济组织统一流转。农户与本村集体经济组织签署“委托流转协议”；村集体经济组织向区（镇、街道）公共资源交易平台（农村产权交易平台）申请委托挂牌交易；相关平台负责流转信息的发布、竞价、撮合等服务，交易达成后，根据双方签订的流转交易合同办理相关鉴证。农户直接流转的，必须向村集体经济组织备案。（2）受让范围。土地经营权、宅基地和农户房屋使用权流转受让方主要是符合产业发展的新型农业经营主体、“两进两回”人才等。集体收益分配权受让方为符合条件的自然人或法人。2.农户土地承包经营权、宅基地资格权使用权、集体资产股权的转让退出:（1）一般程序。一是自愿申请。有转让退出依法取得的承包地农户土地承包经营权、宅基地资格权使用权、集体资产股权意愿的农户须向村集体经济组织书面提交转让退出申请；二是村级初审。 村集体经济组织负责受理农户“三权”退出申请，出具初审意见，并在村务公开栏等公开场所公示该相关信息，同意的报送镇人民政府、街道办事处；三是镇（街道）核实。各镇人民政府、街道办事处负责对村集体经济组织提交的农户“三权”退出申请资料进行核实确认，并出具意见，同意的报送区级相关部门。四是部门核实。区自然资源和规划分局、农业农村和水利局、人力资源和社会保障局等部门按职责核实确认农户相关申请资料。五是交易撮合。部门核实确认通过的，在区公共资源交易平台（农村产权交易平台）申请委托挂牌竞价交易或协商撮合。六是依法办理权属变更登记或注销手续。（2）受让范围。一是农户土地承包经营权。退出后的土地承包经营权灭失，与发包方承包关系终止。土地所有权不变。可以在签订相关协议的基础上，由村集体经济组织经营、管理或国资公司收储开发。农户也可以在发包方同意的基础上，依法将土地承包经营权转让给本集体经济组织内部成员家庭。二是宅基地资格权使用权。连片退出的受让方是本集体经济组织，并由农户、集体经济组织、土地整治开发运作主体三方签订宅基地自愿有偿退出相关协议，明确三方权利和义务。也可由农户、集体经济组织双方签订宅基地自愿有偿退出相关协议，明确双方权利和义务。零散退出后的受让方主要是本集体经济组织，集体经济组织和国资全资公司可签订相关合作协议。允许宅基地有偿转让。在农村集体经济组织同意的基础上，农户也可以将宅基地转让给其它符合条件的本集体经济组织成员家庭。探索宅基地转让从集体经济组织内部梯次扩大到镇范围、再扩大到全区范围。三是集体资产股权。退出后的受让方主要是本集体经济组织或集体经济组织成员。

（三）进一步健全农村“三权”转让退出管理服务体系。重点抓好三项工作：搭好流转退出交易服务平台、育好配套运作主体、完善相关政策制度。一是加强转让退出交易服务平台建设。按照省政府办公室《关于推进农村产权流转交易体系规范化建设的指导意见》（浙政发办[2019]43号）文件要求，将各镇（街道）的农村产权交易平台统一整合至区政府公共资源交易平台，提高运行效率。二是育好配套运作或承接开发的主体。除了设立国资的土地开发收储公司外，还要坚持内部培育和招商选资相结合，育好三权转让退出后的承接开发主体，优化土地、劳动力、资金等资源配置。三是制定相关政策制度及可操作性办法。结合试验目标任务和我区实际，制定完善承包地、宅基地“三权分置”制度，制定完善有关农村“三权”流转转让退出的管理办法和操作细则。研究土地经营权整村流转和宅基地整村退出的农民社会保障政策等。

四、进度安排

（一）摸底调查，建立动态信息库（2020年3月-2021年3月）

启动集体经济组织成员认定工作，开展调查摸底，重点排摸具有农村“三权”的已进城落户农民（户）数、闲置农房基本情况，以及拟成片土地综合整治区域的农民（户）数，排摸其退出或流转意愿。从地理环境、结构体系、周边环境到流转退出意向进行全面调查登记，建立信息库，动态调整更新。

（二）试点先行，结累经验完善操作办法（2021年1月-2022年12月）

甄选几个示范村作为先行试点。在充分调查测算的基础上，由区领导小组办公室牵头，会同区发改、自规、农水等部门和有关镇，因地制宜，通过试点村的实践，在农村“三权”自愿有偿转让退出上实现突破，总结试点经验，完善操作管理办法，为面上推开提供一手资料。

（三）完善制度，加快推进农村“三权”改革（2023年1月-2025年12月）

在试点工作基础上，进一步完善进城落户农民在农村的“三权”的改革制度，建立健全进城落户农民在农村的“三权”转让退出机制，并及时总结工作经验，实现常态化管理。

五、政策保障

（一）强化组织领导。为加快建立农村“三权”自愿有偿转让退出机制，由区级相关领导领衔，成立工作专班，细化政策研究和工作服务。

（二）强化制度保障。制定《秀洲区农村集体经济组织成员身份确认办法（试行）》，建立健全秀洲区农村土地承包权、经营权；集体资产股权、收益分配权；农村宅基地资格权、使用权转让退出等管理办法，完善相关交易制度。

（三）强化督查考核。列入年度重点工作，围绕目标任务，加强工作督查，落实政策措施，加大推进力度，同时做好进展情况通报。